【问题】

我国《烟草专卖行政处罚程序规定》（2023年修订）第五十二条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，烟草专卖局负责人应当集体讨论决定。”对于该条规定的“负责人集体讨论”的含义、负责人的人员范围等问题，实践中看法不一，亟需解决。

【问题分析】

目前，实践中“负责人集体讨论”主要存在两种做法。一种是由分管领导、业务部门负责人、案件承办人、法规人员等组成案件集体讨论委员会。另一种是由单位的主要领导、分管领导等参加集体讨论，相关人员列席会议。那么，两种方式哪种更为稳妥呢？下面从文义解释、体系解释以及司法判决等角度对这一问题进行分析回应。

首先，《烟草专卖行政处罚程序规定》第五十二条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，烟草专卖局负责人应当集体讨论决定。”该条规定了集体讨论的人员范围为“烟草专卖局负责人”，既没有“等”字，也没有包括其他人员。此外，该条的表述不是烟草专卖局负责人应当“参加”集体讨论，而是“应当集体讨论”。这意味着，负责人并不是简单地参加某个讨论会，而是应当召开负责人集体讨论会，决定案件处理结果。所以，根据法律条文的文义解释，集体讨论的人员应限定为烟草专卖局主要负责人以及分管负责人。

其次，根据体系解释，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百二十八条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”虽然该条针对的是行政诉讼负责人出庭应诉的规定，但是明确了行政机关负责人的具体范围，对于理解“负责人”的人员范围具有重要的参考价值。

最后，结合司法实践判决来看，中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行再22号行政判决书指出：“行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人。”辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1320号行政判决书明确：“参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。”

综上所述，稳妥起见，“负责人集体讨论”的人员范围宜限定为单位的正职、副职负责人以及其他参与分管工作的负责人等。

声明：以上意见为理论探讨，仅供参考，不作为处理依据。