烟草在线专稿　　烟草行政执法行为如果不能够及时、合法、规范，就容易产生执法的风险。执法风险的存在会损害到烟草行业的社会形象以及烟草执法的权威，会加大烟草行政执法的成本，也就是行政执法中的风险成本。法制员作为一线执法主体的监督指导人员，应当如何才能降低烟草行政执法的风险成本呢？下面，笔者将从几个方面加以阐述。

　　一、烟草专卖执法风险的定义和分类

　　（一）、烟草专卖执法风险的定义

　　烟草执法风险主要是指烟草专卖执法人员在行使专卖执法权过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使烟草专卖管理职能失效，或在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或烟草专卖管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政、民事责任的各种危险因素的集合。

　　（二）烟草专卖行政执法风险的分类

　　烟草专卖行政执法中风险的种类由于发生的原因、规避的方法不同，笔者认为应当大致分为两类。

　　1、内部风险类

　　内部风险主要是烟草专卖内部管理存在的风险，它主要是由于国家政策、社会经济变动所造成的损失或者损害风险。从某个角度来说，内部风险具有不可规避性，因为它是在遵循事物发展的客观规律的基础上自身存在的。就烟草行政执法而言，内部风险就要求我们必须按照事物发展的客观规律办事，按照程序规范执法的流程，要达到案实相符、奖惩相适的原则。细分下来，内部风险还可以分为：刑事责任风险以及行政责任赔偿风险。这两种风险主要是基于烟草行政执法主体在执法过程中，因自身法制意识淡薄，故意或者是过失触犯了刑法以及行政相关的法律，由此应当承担的一种责任风险。

　　2、外部风险

　　外部风险主要是来自烟草管理以外的风险。这种风险属于一种动态的风险，由于外部环境瞬息万变，烟草行业也在专卖体制的庇护下饱受争议，特别是我国加入世界卫生组织之后受到的控烟框架协议的约束，我国的烟草行业发展遇到来自外部力量的阻挠。这种来自外部的过度关注，虽然说从一定的程度上有利于烟草行政执法的规范性监督，但是从另一方面来讲，暴力抗拒执法、不正常关注烟草执法等行为很容易煽动广大群众对烟草行业的负面情绪，直接影响着烟草的社会形象。不仅如此，这种外风险也会对烟草行政执法部门执法的主动性和积极性造成一定的打击。

　　二、烟草专卖行政执法风险的形成因素分析

　　有职就有权，有权就有风险，从某些程度上来讲，风险的存在有一定的必然性。纵所周知，烟草行业实行的是垄断的专卖机制，这种“自己卖烟自己管”的监管模式比较容易产生玩忽职守、滥用职权的管理风险，这个时候就要求我们站在一个全局的角度，正确的看待烟草专卖的权利和责任。要了解专卖权利与责任的基础上充分的认识专卖执法风险，这样才能更加有利于对风险的防控和排查。

　　（一）烟草专卖体制政企合一，自营自管，容易增加违法执法的可能性。基于烟草的危害性和成瘾性的特点，卷烟消费者对于卷烟消费是一种硬性需求，这就决定了国家对其采取“寓禁于征”的政策，运用行政手段对其产量、销量、价格等加以控制，即实行烟草专卖制度。实行烟草专卖制度的实质是一方面控制吸烟人群数量，减少卷烟危害；另一方面为国家提供税收，支持国家经济建设。烟草行业的营销管理职能和监督管理职能都由烟草行业自己去执行，这就导致了在实际的经营管理过程当中，烟草行业容易产生执法不公、为政不廉的现象，甚至出现损害国家利益和消费者利益的现象。

　　（二）控烟框架生效后，社会抵制烟草产业的呼声日益高涨。在这种情况下，社会大众对烟草行业抵抗心里，会造成社会大众对烟草专卖体制的一个曲解，增加了烟草的执法成本。除此之外，加上对于烟草专卖体制以及法律法规的宣传不到位，导致了部分群众对专卖体制的盲目认识，增加了烟草行政执法的成本。

　　（三）执法人员的执法素质以及执法能力有限，对烟草专卖案件的办理缺乏正确处理性。在日常市场检查中，专卖执法人员自受自身文化水平的高低的影响，往往会产生一些没有严格按照程序执法的现象，这样就会导致在办案的过程中容易加大执法的风险。

　　（四）内部专卖管理监督机制不够完善。当前，一些内部专卖监督管理监督管理机制没能及时跟进烟草行业发展的需求，存在一定的滞后性和盲目性，这样就减少了对烟草行政执法监督以及责任追究的约束，加大执法风险的产生。

　　三、烟草专卖行政执法风险管理成本的定义和分类

　　风险成本是指由于风险的存在和风险事故发生后人们所必须支出的费用和预期经济利益的减少。而烟草行业的行政执法风险成本主要是指由专卖执法风险所导致的行政赔偿、行政复议或者是行政诉讼应当承担的责任当中，由于自身的过错所必须支付的费用。烟草行政执法的风险成本根据成因以及性质可以分为三类：

　　第一，风险损失的实际成本。在烟草行政执法中，风险损失的实际成本由风险造成的直接损失成本和间接损失成本共同构成。

　　第二，风险损失的无形成本。在烟草行政执法中，风险损失的无形成本是指风险对社会经济福利、社会生产率、社会资源配置以及社会再生产等诸方面的破坏后果。

　　第三，预防或控制风险损失的成本。在烟草行政执法中，为预防和控制风险损失，必须采取各种措施而支付的费用。具体包括资本支出和折旧费、安全人员费（含薪金、津贴、服装费等）、训练计划费用、施教费以及增加的机会成本。

　　四、烟草专卖行政执法风险的法律责任表现形式

　　专卖执法风险的法律责任表现形式：

　　（一）、行政赔偿。《行政诉讼法》第六十八条规定：行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。《行政处罚法》第五十九条规定：行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿；第六十条规定：行政机关实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿。《行政许可法》第七十六条规定：行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。　

　　（二）、行政复议或行政诉讼败诉。行政机关的具体行政行为出现《行政复议法》第二十八条第一款第（二）、（三）、（四）项及第二款情形的，该具体行政行为无效，应在一定期限内履行或者重新作出或者撤销。行政机关的具体行政行为出现《行政诉讼法》第五十四条第（二）、（四）项情形的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销，变更或者重新作出具体行政行为。　

　　（三）、刑事责任。《烟草专卖法》第四十二条规定：人民法院和处理违法案件的有关部门的工作人员私分没收的烟草制品，依照关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定第一条、第二条的规定追究刑事责任。人民法院和处理违法案件的有关部门的工作人员购买没收的烟草制品的，责令退还，可以给予行政处分。第四十三条规定：烟草专卖行政主管部门和烟草公司的工作人员滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守的，给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。　

　　五、法制员的职责权限以及作用

　　法制员作为烟草行业基层单位的法制指导监督人员，主要负责的是县局的执法主体、执法对象、执法内容的监督管理。法制员在思想上必须对行业依法行政的必要性要有充分的认识，要清楚执法风险、执法成本以及执法责任之间的逻辑关系。在思想上要不断充实自身法律知识，从行动中以身作则，开展好法制工作，为基层的专卖行政执法工作提供法律咨询以及法制意见。除此之外还要开展好基层执法的各项工作，让各项工作都在合理性和合法性的前提下开展，降低烟草行政执法的风险性，减少烟草行业基层单位依法行政的维护成本。笔者认为应当主要做到以下几点：　

　　（一）加强专卖队伍的法制建设，营造合法高效的工作氛围。

　　法治的核心是以事实为依据，以法律为准绳来进行管理.目前烟草行业的行政执法人员的素质受自身知识构成的影响而显得良莠不齐。一些执法人员由于文化水平相对较低，在工作中容易受自身感性的影响，观念陈旧，不能适应烟草行业发展的需求。因此，提高行政执法队伍建设是重中之重。笔者认为，首先要提高执法队伍的政治素养。执法人员只有坚持正确的立场，保持高度的正式敏感性，才能够端正自身的执法观念，时刻以正确的人生观和价值观来要求自己，真正做到依法行政。其次是要不断的加强执法人员的理论学习。知识来源于实践又反作用于实践，要鼓励每一位员工积极参加各种培训学习，不断的提高自身的理论功底，为依法行政、合理行政奠定基础。同事也要加强员工之间的沟通和交流，创造良好的学习环境，让员工之间形成教学相长的学习风气。最后是要提升队伍建设培训的方式和方法。法制员肩负基层执法的培训指导，所以应当在提高自身法律素质的基础上，结合基层的行政执法的实质，以口头传授、实地演练、会议学习等模式相结合，言传身教，让执法队伍从多层面对相关知识进行吸收理解，进而作用到依法行政的作为上。

　　（二）以宣传教育为契机，在辖区范围内营造良好的法制工作氛围。

　　依法行政的前提标准是对相关的法律法规有所了解，而且能够熟悉掌握。如何加大执法环境的法制意识？这就要借助“3•15”消费者权益保护日、“6•29”烟草专卖法公布纪念日、“12&#